‘‘A governança digital não pode ser um atributo do Estado porque isso
pode suscitar um processo de vigilância sem precedentes. Imagine todos
os dados e informações nas mãos do Estado (como na China) e o perigo
do autoritarismo. Por outro lado, transferir a governança do mundo digital
para o mercado também não funciona porque podemos transferir essa
vigilância do Estado para as empresas que já a exercem.’’
Na sua visão, o que é a Governança Digital?
Para compreendermos essa questão, primeiro precisamos separar as questões. Ou seja, primeiro entender o que é governança e depois esse adjetivo digital. Gosto de uma definição simples do que é governança, a qual é oferecida pela professora Elinor Ostrom. Segundo ela, governança é o conjunto de normas formais e informais que moldam o comportamento humano. Quando falamos em normas formais e informais estamos compreendendo uma concepção bastante larga do que é governança. Ela compreende normas formais do ordenamento jurídico, mas consideram também as normas informais como muito importantes. No fundo, o problema da governança é como resolver os problemas de ação coletiva na sociedade, por isso as teorias sobre governança discutem os processos de coordenação, transparência das informações e accountability, porque estes elementos aplicados no processo decisório e na implementação de políticas públicas são vitais para que elas cumpram seus objetivos e sejam efetivas para resolver problemas na sociedade.
De outro lado, temos esse adjetivo digital. Quando falamos em mundo digital estamos falando da aplicação de tecnologias para aprimorar políticas e serviços prestados por governos e por diferentes organizações. O mundo digital envolve compreendermos uma camada de infraestrutura, que corresponde ao meio propriamente físico de computadores, hardwares, storages, etc. E envolve também compreender uma camada lógica da construção de sistemas e algoritmos, os quais colocam essa infraestrutura em funcionamento. Essa segunda camada representa um lado oculto das tecnologias digitais. Por fim, uma terceira camada que corresponde às plataformas, sistemas, mídias sociais, internet das coisas, internet dos corpos, inteligência artificial, blockchain, que proporcionam as interações na sociedade e muitas vezes impactam a sociedade de diferentes maneiras. Esse impacto ocorre nas relações sociais, em diversas questões.
Falar de governança digital, portanto, significa pensar em normas formais e informais que moldam a interação da sociedade com as tecnologias digitais. Por exemplo, temos um problema real com relação à disseminação de fake news nas mídias digitais, que resultam na propagação de discursos de ódio, problemas de racismo e machismo, polarização política. Da mesma forma, temos hoje sistemas de inteligência artificial que apresentam problemas com relação a vieses de raça e gênero, ou mesmo que propaguem injustiças. Algoritmos de muitas plataformas coletam dados dos usuários de forma totalmente opaca, sem que esse usuário esteja atento à aplicação dos seus dados em diversas outras aplicações, sem qualquer explicação ou transparência. O fato é que plataformas digitais estão mudando o comportamento humano, criando problemas de ação coletiva e efeitos muito devastadores em diversas áreas da vida social. Empresas como Google, Facebook e Amazon começam a mudar as bases da própria economia, criando um capitalismo de vigilância.
A pergunta que fica é: que normas formais e informais precisamos para moldar o mundo digital? Esse é o problema fundamental da governança digital.
O Governo Federal discute há meses a realização de uma ampla Reforma Administrativa. O que pode ser feito para que o setor público brasileiro supere a atual crise de legitimidade?
Creio que temos aqui duas perguntas que precisam ser feitas. A primeira é sobre a questão do gasto público e o impacto desse gasto nas contas públicas. Se a reforma administrativa for pensada só nessa dimensão, pouco avanço haverá, porque o problema não é só a questão do gasto, mas também da qualidade do serviço público.
Há muito tempo que a sociedade brasileira reclama serviços públicos melhores, em diferentes áreas, e poucos avanços são feitos. Não sei se temos uma crise de legitimidade, mas com certeza uma crise de qualidade da atuação estatal na sociedade.
E normalmente isso não passa impune pela sociedade. Temos que pensar medidas sérias que aumentem as capacidades dos governos – federal, estaduais e municipais, proporcionem serviços de mais qualidade, que esteja centrado no cidadão, com entregas eficientes e efetivas, e que seja rigoroso com relação aos padrões de integridade. Essa segunda pergunta é muito mais difícil. Ou seja, como criar motivação e condições para que o serviço público atue de forma qualificada na sociedade.
Normalmente reformas administrativas se concentram apenas na primeira pergunta, se tornam reféns das corporações e pouquíssimos avanços acontecem. Sem pensar essa segunda dimensão, não vejo como uma reforma administrativa real possa avançar.
Estamos vivendo hoje uma grave pandemia mundial. Na sua visão, quais consequências a atual crise deverá trazer para o setor público brasileiro?
O principal efeito da crise é esse volume absurdo de mortes em função da COVID-19. Esse efeito certamente não se apaga na vida das famílias, o que, por si, já é grave. Já temos efeitos econômicos devastadores, que certamente colocam muita coisa em risco.
Empresas estão fechando, as contas públicas corroendo e gradativamente vamos perdendo a capacidade para investimentos. O efeito também é enorme nas desigualdades e precisamos pensar muito seriamente nessa geração que está fazendo aulas online, ou com muitas dificuldades de acesso às tecnologias digitais. A pandemia colocou a nu essas desigualdades e precisamos criar políticas que enfrentem esse problema de maneira séria. A pandemia traz muitas lições, especialmente que precisamos investir na sociedade, criar políticas públicas de saúde, educação e trabalho bastante robustas. Ou seja, precisamos cuidar melhor das nossa políticas públicas e superar toda uma discussão inútil que vemos por aí, que mais causam confusão do que apresentam solução.
Você escreveu recentemente em seu LinkedIn que o pós-pandemia trará mudanças definitivas para a sociedade, especialmente com o uso abrangente de tecnologias digitais. Quais mudanças seriam essas?
Penso que muita coisa está sendo experimentada agora, como, por exemplo, o uso de ferramentas digitais no processo educacional. Isso exigirá uma série de ajustes e uma concepção realista para o uso dessas tecnologias em coisas que não fazíamos antes com elas. Empresas também estão prometendo reduzir o gasto com imóveis para disseminar o trabalho em casa. Porém, em muitos aspectos isso não é realista. A pandemia trouxe muitos desafios, muitas mudanças ocorrerão, mas muitas coisas voltarão ao seu estado normal.
Você lançou nesse ano o livro Governance for the Digital World: Neither More State nor More Market. Por que a solução não seria mais Estado ou mais Mercado?
Como eu disse anteriormente, o problema da governança digital é como criar normas formais e informais para moldar o mundo digital. Hoje vivemos uma espécie de guerra fria para a governança da internet. De um lado temos a China com uma perspectiva do mundo digital que é ditada pelo Estado. Todas as plataformas chinesas como WeChat têm um vínculo direto com o Estado chinês. As iniciativas de inteligência artificial na China representam uma verdadeira missão nacional, envolvendo universidades, empreendedores e governantes. De outro lado temos nos Estados Unidos a cultura do vale do Silício. Na cultura do Vale do Silício prega-se o livre empreendedorismo e a liberdade de mercado para conduzir esse processo de inovação. Isso não significa que o Estado não participe. É muito conhecida a relação que empresas como Google e Facebook mantêm com o Estado norte-americano. Mas a regulação de mídias sociais ou tecnologias como inteligência artificial e internet das coisas é realizada sem intervenção do estado, respeitando uma liberdade de mercado. Note que são duas abordagens totalmente diferentes, e que atualmente disputam a governança da internet.
O pressuposto para que todas estas tecnologias como inteligência artificial, internet das coisas, internet dos corpos, blockchain, dentre outras, funcionem é que tenhamos cada vez mais a coleta de dados. Quanto mais e melhores dados tivermos sobre um determinado tópico de política ou de preferências dos indivíduos na sociedade, melhores soluções baseadas em machine learning, por exemplo, podemos construir. O pressuposto de todo o processo de digitalização do mundo é coletarmos cada vez mais dados para construir as diferentes soluções. De fato, big data é a grande revolução do século XXI e todas as plataformas mais conhecidas que temos entenderam isso e impulsionaram o processo de inovação. Mas por outro lado, temos essa super vigilância e problemas com a privacidade que reforçam todos os nossos problemas de ação coletiva na sociedade. Nesse mundo do big data e da digitalização os dados representam o principal recurso que é causa de todo esse processo de inovação. Porém, de quem são esses recursos? Defendemos que os dados representam common-pool resources ou simplesmente ccommons, na definição da professora Ostrom. São recursos que exibem características públicas e privadas e que funcionam na base do compartilhamento. É o compartilhamento de dados que coloca todas essas tecnologias em funcionamento.
O que eu e meu co-autor Virgílio Almeida propomos é que existe uma abordagem diferente para a governança digital. Ela não precisa ser nem Estado e nem mercado, porque os problemas que surgem têm soluções diferentes. A governança digital não pode ser um atributo do Estado porque isso pode suscitar um processo de vigilância sem precedentes. Imagine todos os dados e informações nas mãos do Estado, (como na China), e o perigo do autoritarismo. Por outro lado, transferir a governança do mundo digital para o mercado também não funciona porque podemos transferir essa vigilância do Estado para as empresas, que já a exercem. Como esse processo de digitalização implica na existência de commons que colocam todas estas tecnologias em funcionamento, necessitamos de um tipo de gestão que seja capaz de resolver os dilemas de ação coletiva. Nesse sentido, a governança digital precisa ser policêntrica, com jurisdições sobrepostas, que implique na construção de instituições que assegurem a participação dos múltiplos stakeholders do mundo digital. Essa governança deve ser essencialmente colaborativa, porque os problemas do mundo digital têm uma escala global, implicam em soluções que envolvam consenso e, portanto, precisam do envolvimento da sociedade em todo o seu processo.
Na sua visão, a transformação digital é uma realidade ou um sonho distante do setor público brasileiro?
O setor público avançou muito na perspectiva de serviços públicos digitais e na sua crescente plataformização. Esse foi um avanço notável, em pouco tempo de implementação. Porém, eu penso que ainda falta construir capacidades inovadoras junto ao setor público de modo a adentrar nessa estratégia de plataformização do governo. Precisamos investir mais em ciência de dados, considerando que os dados que colocam todas estas tecnologias em movimento. E precisamos construir capacidades digitais no serviço público para que as políticas públicas possam se beneficiar dessas tecnologias da melhor maneira possível, dentro de parâmetros institucionais bem definidos e robustos.
A principal deficiência que eu vejo hoje é na questão da governança de dados, que é um subcampo da governança digital. É muito difícil no Brasil obter dados para que se possa empreender – tanto no serviço público quanto no mundo privado. Não temos estratégias claras sobre como os dados serão geridos e como esse recurso comum pode resultar em diversas aplicações que beneficiem não apenas o governo, mas toda a sociedade. Não temos uma estratégia clara sobre isso no que diz respeito à coleta, armazenamento, processamento, segurança e, principalmente, o compartilhamento de dados. O governo tem tentado fazer isso por meio de projetos como o GovData, mas que morrem em função das dificuldades para os órgãos públicos entenderem que precisam de uma estratégia de compartilhamento de dados. É um tema difícil e que tem muitas barreiras, em que alguns países venceram e verificaram o benefício que é ter uma estratégia de compartilhamento segura, dentro de todos os parâmetros institucionais de privacidade, para as políticas públicas.
Muito se discute atualmente no Congresso Nacional sobre a Lei Geral de Proteção de Dados. Qual a importância da LGPD para o Brasil hoje?
Considero que essa é uma das leis mais fundamentais aprovadas no Brasil recentemente. Ela tem um alto impacto público e a questão não está simplesmente porque ela protege a privacidade. Esse é um ponto muito importante, sem dúvida, na dinâmica do mundo digital contemporâneo. E merece toda a atenção que a lei prestou ao problema. Mas ela não se restringe a isso, porque a privacidade é protegida reforçando a transparência. A partir da LGPD criamos um processo sério de regulação do processo de digitalização no Brasil. Organizações, tanto públicas quanto privadas passam a ter que explicar porque coletam dados dos indivíduos, como armazenam, processam e compartilham esses dados, passando o uso de dados ter uma finalidade e parâmetros institucionais claros de proteção da privacidade. Ou seja, as organizações públicas e privadas passam a ter que ser transparentes em como operam esses dados em seus modelos de negócios. A grande virtude da LGPD é que ela não é proibitiva ou uma lei draconiana. Ela estabelece parâmetros institucionais robustos sobre como lidar com a questão dos dados e cria mecanismos regulatórios que combatem essa vigilância, os problemas de privacidade. Além disso, cria uma agência reguladora que fará todos os procedimentos regulatórios e uma Autoridade Nacional de Proteção de Dados com características policêntricas, como disse anteriormente. A ANPD garante a participação dos stakeholders e foi criada para realmente exercer sua autoridade no melhor interesse público. Preocupa o fato de ela inicialmente se vincular à Presidencia da República. Penso que as coisas não deveriam se misturar assim, mas já é um grande avanço.
Muitos servidores públicos brasileiros começaram a usar aplicativos como o Zoom e Meet durante a pandemia. Na sua opinião, como deve ser a regulação do uso que essas empresas farão dos dados pessoais obtidos nesse período?
A regulação é especificada nos termos da LGPD. Ela ainda não está em vigência, a qual começa no dia 01 de janeiro de 2021. Nos termos da LGPD, ferramentas como estas precisam informar ao usuário que estão coletando dados, quais dados e com qual finalidade. Como eu disse anteriormente, dados representam um recurso essencial para as políticas tecnológicas. Porém, precisam ser regulados e pensados dentro de parâmetros institucionais que preservem o interesse público.
A Amazon e a Microsoft disputaram neste ano uma licitação de US$ 10 bi para a contratação de serviços de computação em nuvem para o Pentágono. Como você analisa a participação destas megaempresas de tecnologia em atividades típicas do Estado?
A participação dessas empresas tem ocorrido principalmente com a oferta de serviços de nuvem. São serviços muito interessantes para governos, porque eles geram muitos dados e precisam de armazenamento. O serviço de nuvem é muito interessante porque possibilita esse armazenamento em um espaço virtual, que pode ser associado a diferentes formas de compartilhamento e criação de ferramentas. Porém, serviços de nuvem são complicados, porque os dados de governos podem ser armazenados fora do território nacional. Essa é uma discussão que tem emergido sobre o mundo digital, que é o nacionalismo de dados. Que garantias um governo como o do Brasil terá que os dados da Receita Federal, por exemplo, não seriam usados para finalidades outras ou de terceiros, estando armazenados em nuvem, em algum lugar do mundo. Discussões intermediárias têm surgido, como a geolocalização dos dados. Mas é um mecanismo complicado.
Se alguém quiser hoje começar a estudar a governança digital, quais livros você indicaria que são essenciais sobre o assunto?
Eu recomendaria dois livros. O primeiro é: Re-Engineering Humanity, de Brett Frischmann e Evan Selinger. O outro livro seria The Age of Surveillance Capitalism, de Shoshana Zuboff. E, claro, o meu livro com Virgilio Almeida, Governance for the Digital World – Neither More State Nor More Market.
Fernando Filgueiras é Professor da Escola de Políticas Públicas e Governo (EPPG) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). Pesquisador Associado, Ostrom Workshop in Political Theory and Policy Analysis - Indiana University. Pesquisador do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia - Democracia Digital (INCT-DD), Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Foi Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). Foi Diretor da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas (FAFICH), da UFMG. Tem experiência na área de Ciência Política e de Administração Pública, com ênfase em políticas públicas, comportamento político, instituições e organizações públicas, atuando principalmente nos seguintes temas: Estado e governo, governança digital, novas tecnologias em governo. Foi pesquisador e coordenador do Centro de Referência do Interesse Público da UFMG. Foi editor chefe da Revista do Serviço Público (RSP). Fernando Filgueiras é doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Publicado em: 28 de agosto de 2020.