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Rita de Cássia analisa governança orçamentária


O RGB Entrevista de hoje é com Rita de Cássia, Consultora de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal e coordenadora do Curso de Especialização em Avaliação de Políticas Públicas do Instituto Legislativo Brasileiro, que foi entrevistada por Welles Matias de Abreu e Dalmo Jorge Lima Palmeira.



RGB- Qual o papel do PPA como instrumento de orçamento brasileiro?


Rita de Cássia - Uma instituição somente se justifica pelo valor que aporta ao sistema no qual opera, segundo as perspectivas de interesse dos múltiplos atores desse sistema. Parece ser consenso que o PPA, em sua versão atual, perdeu a capacidade de entregar valor a qualquer dos atores e a todas as perspectivas de interesse em nosso sistema.


No passado, digamos até 2011, o modelo de PPA adotado tinha frágil conteúdo estratégico devido principalmente a “excessos de informação”: a aplicação de recursos no pagamento da contribuição previdenciária patronal compartilhava o mesmo status de informação que a aplicação de recursos na construção de unidades de armazenamento de grãos. Não havia distinção entre o financiamento do status quo na provisão de políticas públicas e o financiamento de ações estratégicas (entendidas como aquelas capazes de alterar perceptivelmente os valores de indicadores-chave no médio e longo prazo). Dito isso, deve-se reconhecer que aquele modelo continha elementos valorosos a um bom instrumento orçamentário: explicitação de objetivos transversais prioritários de governo (que eram mais amplos e numerosos do que o desejável, mas existiam), metas para os indicadores, um único objetivo por programa, juntamente com o conjunto de ações para seu alcance, e a explicitação do custo ou montante alocado a cada objetivo e projeto estruturante (pecava, nesse aspecto, por detalhar também atividades e projetos ordinários, convertendo o PPA em pré-orçamento).


A partir de 2012, em vez de sanarmos as deficiências do modelo, o substituímos por outro que abriu mão dos avanços já obtidos sem colocar em seu lugar nada melhor, exceto pelo aprimoramento do conteúdo propriamente dito de estratégias e indicadores, fruto do aprendizado institucional ocorrido em sucessivos ciclos de elaboração do PPA nas oficinas realizadas na ENAP com as equipes de formuladores. A arquitetura e a engenharia do modelo, contudo, têm sido comumente referidas como um desastre institucional. Aqui vale destacar que esse desastre foi patrocinado pelo Poder Executivo, detentor de exclusividade na prerrogativa de propor leis orçamentárias, mas foi referendado e legitimado pelo Poder Legislativo, detentor da última palavra na matéria.


RGB - A recente experiência com o PPA 2020-2023 mostra esforço de retomada por caminhos mais promissores, mas a ausência de centro de governo no plano, o insulamento setorial nas formulações e a incapacidade do plano de dar respostas às reais necessidades do sistema orçamentário são indícios de sua fragilidade. Que necessidades são essas?


Rita de Cássia - O PPA precisa conter, em primeiro lugar, espaço em que o recém-eleito mandatário explicite as entregas estruturantes e prioritárias do plano, que serão, em boa medida, as entregas de seu governo. O diferimento em 1 ano do período do plano em relação ao período do mandato apenas reforça o vínculo plano-mandato, quando se leva em conta a defasagem temporal entre as ações empreendidas em t1 e os resultados obtidos em t4. Neste aspecto, somente por conveniência política se pode atribuir ao recém-eleito governo de 2019 a aprovação da reforma previdenciária nesse mesmo ano.


A lógica política, aliás, há de ser, com elevada probabilidade, a causa de nunca termos visto ocorrer espontaneamente a veiculação explícita de prioridades estratégicas pelo centro de governo, em qualquer dos modelos de PPA já experimentados. No passado, o PPA foi subjugado pelo PAC. Hoje, temos canais de governança central – como o CIG – e suas extensões setoriais – os chamados CIGzinhos – operando com baixa vazão de conteúdos estruturantes. Por que isso se dá, se é sabido constituir princípio de boa governança orçamentária definir claramente as entregas prioritárias e fazê-las inundar o sistema circulatório do governo pelos canais de governança já postos? A razão é que prioridades, por definição, são seletivas e limitadas. Para que promessas de governo configurarem prioridades, devem ser limitadas a escopo compatível com os dois insumos críticos de qualquer processo de produção: tempo e recursos. As entregas estratégicas do plano plurianual estão submetidas a prazo exíguo, equivalente ao do mandato executivo, e à disponibilidade de montante residual de recursos depois de descontados os valores comprometidos ab initio com a simples continuidade dos programas de duração continuada. Logo, definir prioridades estratégicas implica ser seletivo, e ser seletivo implica deixar fora do holofote do centro de governo demandas de muitos segmentos de interesse. Ser seletivo implica dizer não e arcar com os custos políticos da negativa. Menos custoso é adotar um PAC para a Presidência e relegar aos setoriais um PPA fragilizado ou, ainda, ocupar o CIG com gestão de créditos orçamentários do dia-a-dia e com demandas de momento.


É nesse ponto que se revela mais claramente o valor das instituições como regras do jogo: se a seletividade é um valor que não ocorrerá espontaneamente pelos incentivos políticos vigentes (incluindo-se aí os elementos informais desse sistema, sintetizados na expressão “cultura política”), então o PPA pode vir a ser um indutor de mudança cultural retirando graus de liberdade do sistema político na definição de prioridades. Isso pode ser feito criando-se, no PPA, um espaço – chamemo-lo de espaço da transformação – no qual se propõem e se aprovam as entregas prioritárias formuladas em termos de (i) metas para indicadores-chave selecionados a serem entregues no horizonte do plano, (ii) produtos necessários à obtenção da meta de cada indicador-chave e, finalmente (o que torna o PPA um documento orçamentário), (iii) a alocação dos recursos necessários a cada meta de produto a ser gerado. O somatório dos recursos associados aos produtos daria o valor de alocação à meta de cada indicador-chave e permitiria a aferição imediata da capacidade do plano de efetivamente promover transformação no prazo de referência. Adicionalmente, explicitaria de forma didática a impossibilidade de se alargar o espaço de prioridades e de se contemplar todos os setores. E, não menos importante, os indicadores-chaves já materializariam, eles próprios, o chamado orçamento por resultados. (Observe-se que o PPA deve ser tomado como documento orçamentário, e não como plano de governo. Ações de caráter não-orçamentário, regulatório, normativo não são próprios ao escopo do PPA, e devem ter lugar próprio para serem veiculadas).


Naturalmente, como se sabe, “a cultura come a estratégia no café da manhã”. Para que o espaço não seja capturado pela contabilidade criativa (ou melhor, pelo planejamento orçamentário fictício que a todos acolhe), faz-se necessário forrá-lo com transparência e articulação governamental, federativa e social. Nesse ponto voltamos ao limite do que as instituições formais podem fazer: o processo só acontece com lideranças esclarecidas, tanto no executivo quanto no legislativo. Ademais, em um país fortemente federativo na repartição de competências em políticas públicas, as lideranças devem ser capazes de atravessar os limites de suas jurisdições e de se coordenarem em processos de ação guiados pela lógica de um sistema verticalizado.


Se o PPA há de constituir o espaço da definição de prioridades estratégicas, dois requisitos precisam estar presentes nesse espaço: (i) um plano de desenvolvimento de longo prazo para o país, a garantir a consistência estratégica do plano de médio prazo (PPA); e (ii) um programa de governo que selecione os aspectos do plano de desenvolvimento a serem priorizados no horizonte do mandato. Bem faria o código eleitoral, nesse aspecto, em estimular que os candidatos se apresentassem ao debate com programas de governo que contivessem as metas-chave prioritárias e o delineamento das alocações orçamentárias, além das promessas não-orçamentárias que, por nada custarem, a todos contemplam. A hipótese de o mandatário eleito já tomar posse com um conjunto predefinido e legitimado de entregas orçamentárias prioritárias contribuiria, ademais, para que a submissão do PPA à apreciação legislativa fosse mais célere, maximizando o tempo dedicado à implementação das entregas no exíguo horizonte do governo. Mas é importante ter em mente que isso não é tarefa para candidatos individualmente considerados, e sim para estruturas partidárias que formulem propostas programáticas e as façam representadas por suas melhores lideranças.


Quanto ao plano de desenvolvimento de longo prazo, esse precisa veicular os indicadores-chave associados ao projeto de país desejado, bem como as melhores estratégias para realizar esse projeto. Não deve conter qualquer meta temporal de entrega, isso é muito importante. O prazo do plano e seu horizonte são meros parâmetros de sua formulação e atualização periódica. O plano deve ser entendido como documento de referência sobre o qual cada governante fará as escolhas para seu mandato, para as áreas prioritárias que considerar mais pertinentes e que tiverem sido legitimadas pelas urnas. Apenas leis orçamentárias – o PPA e a LOA – devem conter metas temporais de entregas, pois somente elas podem assegurar os recursos para tal (não é por acaso que todas as leis não-