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Integrantes da Administração Pública podem ter dificuldades se não “abraçarem" à governança



RGB Entrevista com Paulo Alves, advogado, professor, especialista em Direito Administrativo Contemporâneo e servidor de carreira do Superior Tribunal de Justiça (STF). Confira!


RGB - Nos últimos anos, temos observado que a Governança Pública tem ganhado destaque em diversos países. Na sua visão, o que é a Governança no setor público?


Paulo - Conforme o conceito clássico, a Governança no Setor Público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. Trocando em outras palavras, estamos falando de trazer a Administração Pública de volta para o seu lugar, onde funciona para atender os anseios e interesses do cidadão e da sociedade. Por sinal, essa é a razão de existir do Estado, mas que foi abandonada por meio de estruturas excessivamente burocráticas que passaram a ter seu foco no procedimento, nos controles definidos e instituídos. Dessa forma, apropriou-se do Gerencialismo oriundo do meio corporativo privado que, desde o último quarto do século XX, trazia um modelo focado em resultados. Com o advento da Reforma Administrativa de 1998, que culminou na edição da Emenda Constitucional nº 19, vimos o princípio da Eficiência alcançar status constitucional, a despeito de já fazer parte do arcabouço jurídico e de orientar a Administração Pública desde a edição da Decreto-Lei 200/1967.

A amplitude e o generalismo do conceito inicialmente apresentado levam-nos ao entendimento de que a Governança tanto pode ser aplicada a nível institucional, abarcando todos os setores da organização e estabelecendo os mesmos objetivos estratégicos para todos os seus diversos setores, quanto aplicada a determinadas unidades intraorgânicas haja vista a especificidade técnica. Da mesma forma, poderá se aplicar a processo de trabalho transversal que abarque mais de uma unidade.


RGB -. Para você, quais as principais diferenças entre gestão e governança?


Paulo - Essa é uma excelente pergunta, pois muitas pessoas ainda fazem confusão com os conceitos! Primeiramente precisamos compreender que Gestão e Governança não são sinônimos. Trata-se de estruturas distintas, mas que se relacionam entregando e recebendo "insumos". A denominada instância de Governança é composta pela Alta Administração que tem uma visão macro da organização, sendo capaz de direcionar, avaliar e monitorar a efetiva execução de ações e políticas públicas na instância de Gestão, aqui considerados como os níveis tático e operacional dos órgãos e entidades. A materialização destas últimas - ações e políticas - se dá por intermédio de processos de trabalho finalísticos, aqui compreendidos como uma sequência de atividades que visam entregar serviços e outros benefícios aos cidadãos-clientes. Tais processos, executados pela Gestão, para serem eficientes, eficazes e efetivos, precisam de direcionamento, além de um acompanhamento constante quanto ao seu desempenho, papéis da Governança.

Enquanto a instância de Governança colhe o interesse do cidadão e entrega ESTRATÉGIA para as estruturas de Gestão alcançá-lo, essa última devolve o ACCOUNTABILITY, consubstanciado na responsabilidade de prestação de contas e de agir conforme padrões de conformidade e integridade. E quando tal engrenagem funciona corretamente, a Gestão Pública consegue atender o seu propósito de existir, qual seja suprir os anseios e expectativas do cidadão. RGB -Na sua opinião, quais são os principais desafios da implementação da Governança Pública no setor público brasileiro?


Paulo - Sem dúvida é alcançar o tão sonhado patrocínio da Alta Administração. A implementação da Governança é, por natureza, um processo top-down, ou seja, que flui das instâncias estratégicas desdobrando-se até os níveis tático e operacional. Enquanto os membros do alto escalão de órgão e entidades não abraçarem a responsabilidade de estabelecer as estruturas e processos de Governança, inclusive de Gestão de Riscos e de Controles Internos, além do estabelecimento de uma auditoria interna forte e independente, dificilmente uma organização será bem sucedida na implementação da Governança. Mas tenho esperança de que esse quadro está mudando e que teremos uma nova geração de gestores públicos focados em torná-la realidade. Por sinal, esse é meu esforço enquanto auditor, agente público e professor.


RGB- Por que a Governança pode ser considerada o caminho para realinhamento com o interesse social?


Paulo - Por conta da Teoria da Agência. Explico de forma mais detida neste momento, pois já mencionada anteriormente. De acordo com a citada teoria, aplicada ao contexto público, a relação entre a sociedade e o cidadão é uma relação entre um proprietário e um gerente. O cidadão é o verdadeiro proprietário da res publica e entrega bens e valores à Administração Pública para que possa geri-los. Mas não de qualquer maneira. Deverá funcionar para alcançar os interesses e anseios sociais através de estratégias pré-definidas. Por outro lado, o gerente deverá almejar resultados manifestos em serviços e benefícios entregues, cabendo-lhes, periodicamente a apresentação de prestações de contas, inclusive com a assunção de responsabilidade no caso de não-realização de suas obrigações enquanto gestor da coisa alheia.


Veja que, muitas vezes, a Gestão se afasta do interesse social, fazendo com que gestores funcionem conforme seus próprios interesses no denominado Conflito de Agência. Então qual seria o remédio para tal situação? Isso mesmo: Governança!


RGB- Quais as suas expectativas sobre a aplicação da nova lei geral de licitações e contratos? Você gostou da lei?


Paulo - De forma geral, gostei muito da norma, pois ela é, para todos os efeitos, uma Lei de Governança das Contratações. A aplicação obrigatória de seus institutos provocará mudanças estrutuais nos entes federativos que se verão obrigados a estabelecer elementos mínimos de planejamento estratégico com o propósito de ver suas contratações alinhadas. Isto tende a retirar os órgãos e entidades do lugar comum onde reina a cultura da falta de planejamento. Por sinal, o coração da norma se encontra no art. 11, parágrafo único, da Lei 14.133/2021. Lá está prevista a responsabilidade da Alta Administração de implementar a Governança das Contratações com todos os seus processos e estruturas. Mas cabe salientar que a norma não é perfeita e essa, talvez, seja a única compreensão unânime quanto ao novo marco legal. Cito, apenas a título de exemplo, a forma como trata a unidade de controle interno, como apresenta as Linhas de Defesa em seu art. 169 e como é completamente ausente quando o assunto é a Auditoria Interna (mas tudo bem, lancemos mão do art. 49 da Lei 14.129/2021 – a pouco conhecida Lei da Eficiência Pública). Isso não retira a importância e o caráter revolucionário da norma que tende a levar a Administração Pública a um novo patamar no que toca às contratações.


RGB - Quais seriam hoje os melhores cases da gestão de riscos no setor público brasileiro?


Paulo - Gosto muito de citar em minhas aulas o Acórdão TCU nº 69/2020 – Plenário, onde a Corte de Contas, analisando as entidades nacionais do Sistema S, determinou a aplicação das estruturas de Gestão de Riscos do Modelo COSO para estes que funcionam não como parte ao Estado, mas como entes paraestatais (ao lado do Estado). Por natureza, tais organizações possuem estruturas menos burocráticas em sua administração, fato que não se torna contraditório com o fato de que têm objetivos. Ora, como falo sempre em minha frase mantra, onde há objetivos, há riscos – apesar de que nem sempre onde há riscos, há controles. Dessa forma, deverá ser implementada a gestão de riscos para que tais entes possam conduzir suas atividades livres de riscos relevantes e que superem o seu apetite a riscos.


Mas não posso deixar de citar o emblemático Acórdão TCU 2.622/2017 – Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, em que vemos uma aula sobre a Governança das Contratações, incluindo as estruturas de Gestão de Riscos na função aquisições. E, finalmente, mas não menos importante, o Acórdão 1.1711/2017 – Plenário de onde retiramos uma essencial lição sobre as diferenças conceituais Controle Interno e Auditoria Interna, entregando à primeira a condição de grande insumo do processo de gestão de riscos.


RGB- Quais serão, na sua visão, os principais desafios da gestão pública brasileira nos próximos 5 anos?


Paulo - Implementar a Governança e regulamentar/aplicar a Nova Lei de Licitações e Contratos, especialmente nos pequenos municípios onde a realidade é bem distinta do padrão federal posto na norma. Mas a despeito de reconhecer a dificuldade, creio ser possível. Temos valentes gestores nos municípios, homens e mulheres que, com o apoio adequado, são imparáveis.


Paulo Alves é servidor de carreira do Superior Tribunal de Justiça, titular da unidade de Auditoria Operacional e de Governança do Conselho da Justiça Federal. Bacharel em Direito, Pós-Graduado em Direito Administrativo Contemporâneo, Mestrando em Ciências Jurídicas (Master of Science in Legal Studies) com concentração em Riscos e Compliance pela Ambra University – Florida/EUA. Extensões em Auditoria Governamental, Gestão de Riscos e Auditoria Baseada em Riscos pelo ISC/TCU e Tutoria e Docência pelo CEJ/CJF. Instrutor de capacitações em Gestão Pública, Governança, Gestão de Riscos e Auditoria Governamental. Professor de Direito Administrativo em instituições privadas de ensino. Professor convidado da Academia Militar das Agulhas Negras - AMAN, do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, da Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, e da Escola da Advocacia Geral da União - EAGU. Membro da Rede Governança Brasil - RGB e membro-fundador da Associação Latino-americana de Governança - ALAGOV. Experiência de uma década realizando auditorias por todo o Brasil. Atualmente integrando a equipe de auditoria para verificação do grau de implementação da Gestão de Riscos nos órgãos da Justiça Federal e na equipe de fiscalização dos órgãos patrocinadores da FUNPRESP-JUD. Contato: profpauloalves@outlook.com.br.